| 台大建築與城鄉研究所博士候選人 吳欣隆 |
| 1997年初，行政院宣佈「都市更新」為本年度主要的施政重點，預估每年將投入2000億資金，希望能藉由建築業、營建業的復甦進而帶動台灣的經濟景氣。由反對黨執政的地方政府台北市也不讓鬚眉，先是在沒有安置好弱勢居民，又沒有公園設計的情況下，莫名其妙的強制拆除十四、十五號公園預定地的地上物，造成近兩千人流離失所；其次，要求通過新的更新法案，對已被劃為更新地區卻不配合改建的舊建物，得以依法徵收；第三，為獎勵民間辦理都市更新，建築容積大於2500平方公尺的案例，將可跳過「都市設計及土地使用管制審議委員會」的審查，此舉無疑是市府自廢武功，替財團開了土地炒作的後門。2007年11月26日《經濟日報》刊載〈老舊工業區更新 將釋千億商機〉一文，內容指出「行政院核定嘉義、新竹等指標性都市更新案後，據透露，行政院本月底將由經建會召集成立跨部會『老舊工業區更新推動小組』，全面推動全台41處老舊工業區更新，估計可帶動上千億元商機」。都市更新帶來商機無限。
「都市更新」像幽靈，徘徊在台灣的天空，陰魂不散，伺機投胎轉世。似乎只要景氣滑落，都市更新就會成為「眾望所歸」的答案，希望成為帶動景氣的火車頭。姑且不論如此「都市更新」的效果如何，而所謂的「眾望」是誰的願望，帶動的景氣進到誰的荷包；一時之間「都市更新」成為鎂光燈的焦點，不論是中央政府或地方政府、國民黨或民進黨，都將「都市更新」視為靈丹妙藥，是解決沈重而複雜的都市問題的不二法門，是進步的象徵，是繼「吃豬肉救台灣」後另一偉大理念宣示：「都市更新」救台灣！正當我們為了提高國民生活品質、增強土地利用、改善都市景觀等原因，而寄希望於「都市更新」時，五十年前的美國也以相同的天真與樂觀態度期待過「都市更新」，所以不妨讓我們先借鏡美國，來看看「都市更新」的前世。 一、不名譽的前世：用推土機替財團開路的「都市更新」 到底這個眾望所歸的「都市更新」是什麼東西？有什麼內涵？是字面上「除舊佈新」的意思嗎？是賦予都市新生機的意思嗎？我想對每個觀念做自由心證的解釋與詮釋，是個人的自由，可是個人的詮釋並不能抹煞掉，那個觀念在執行的歷史中被銘刻的痕跡與客觀的意義，所以面對眾說紛紜的「都市更新」，我們也必須審慎的考察它的出身，確切的歷史與後果。 如同我們的都市計畫是個舶來品一般，「都市更新」也是不折不扣的美國貨，有自己的歷史，自己的身世，它誕生於五十年代的美國，於1972年結束生命，以人道關懷與帶動發展為出發，萬眾矚目，然而卻以惡魔般的形跡，為所有經歷過的人所唾棄，是歷史對人類智能之嘲諷的典型。 （一）福利國家、城郊化、美國夢 第二次世界大戰之後，美國政府積極介入民間經濟活動領域，以大規模的公共工程輔助人口就業，這些公共工程同時可以降低商品生產的成本、促進大量消費；以大規模的福利性支出，緩和勞資衝突。首先，依據1949年的住宅法成立了住宅和家庭財政署（Housing and Home Finance Agency, HHFA）來協調FHA和其他政府機構的活動，一方面對購買城郊住屋的家庭實行減稅和提供貸款；另一方面創立一種聯邦支持的第二順位抵押市場，消除私人資本提供購屋者貸款的風險。此外，透過電影、小說等，將鄉間獨門獨院的住宅形式，塑造成一種代表美國精神、美國所獨有的美好生活文化的意象，成為所有美國人對美好未來的唯一夢想，郊區新建的住宅形式正好吻合了此一意象，於是城郊化便伴隨著實現「美國夢」的憧憬，而如火如荼的展開。然而隨著城市的擴展與城郊化的過程，許多工廠、企業、中產階級和技術工人等也向城郊遷移，城市中心的老住屋分隔成許多小公寓，由低收入的家庭擠進去住，其中就有許多來自南方的黑人。 （二）「都市更新」帶著光環誕生：為了解決「內城問題」 上述變遷的結果，造成了市中心人口及財富的大量流失。而因為經濟及種族歧視的原因，無力或無法外移的族群，遂成為城市中的主要人口，造成了城市經濟與社會結構的轉變。一方面，由於居民多半為貧苦所困，自然無能整理、維修住所，而任其破敗頹圮，變成窳陋地區，加上種族歧視的偏見，遂逐漸成為市民眼中的毒瘤；另一方面，則威脅到城市經濟所賴的市政稅收與私人企業的投資，嚴重影響到市中心的商業發展與運作。於是一些人道主義者基於關懷弱勢，提昇弱勢團體的生活條件、改善都市景觀等等的「善意」，以及開發商、企業對提高土地利用的要求下，決定了當時人們對內城問題的看法，也限制了處理的方式，就這樣催生了「都市更新」。 當時由「人道關懷」與「提高土地利用效率」共同催生的「都市更新」，要求國家動用「公權力」進行大規模的清除工作，拿納稅人的錢補貼弱勢居民，還把由更新所創造出來的利潤免費奉送給開發商的「公私合夥」等等，當作解決「內城問題」的處方，並非歷史的偶然，而是處於高峰的「福利國家」及其內涵的雙重性結構才是那隻看不見的手。然而美國這種大規模的「都市更新」與「公私合夥」的模式卻是絕無僅有，其中的關鍵便是潛藏於美國社會中的主流價值觀「利己主義」（privatism）的意識形態（Squires,1991）。依照史奎爾的說法，所謂的「利己主義」假設私部門集效率、生產性、創造進取於一身，而無私的市場則代表了資源分配的最佳度量（measures）。「公共利益」在此被假設為單一整體的利益（a unitary interest），所有的市民都可以從加速私人經濟成長的政策中獲得好處。准此，公共政策便應該以服務私人利益為目標，政府的角色就必然是要藉由自由市場來加速資本積累了。當「福利國家」遇到「利己主義」，大規模的「都市更新」就這樣帶著光環、很自然地啟動了，並且一發不可收拾。 二、大規模的「都市更新」及其兩個後遺症：種族衝突、高級化（gentrification） 「都市更新」的推展與執行，發生於五十至六十年代。1958年可算做大規模都市更新重建計畫的象徵性開端，當年美國中央政府開始對「都市更新」撥款，放寬條件准許非住宅的開發，且業者可以利用更新條款中對「窳陋地區」的清除，肆無忌憚地開著推土機，進行拆遷鄰近市中心貧民窟的工作。這些「都市更新」計畫多半由主政者和開發商所控制，大多以超高、超大的商用辦公大樓為主，除了滿足更新計畫的基本功能、彰顯業主的品味與意志之外，普遍欠缺對空間脈絡、城市活動特性的整體考量，使得更新的結果屢屢與周遭環境格格不入、形象脫節，成為「城中孤島」。 如果說「都市更新」是為了改善弱勢居民的生活、解決貧窮的問題，那麼美國的經驗告訴我們，這樣做只會造成更多的人流離失所。據統計迄至1967年為止，受到「都市更新」的推土機所剷平的住宅單元約404,000，而僅僅只有41,580個住宅單元獲得重建與安置，其餘的都變更使用，改建成購物中心、商業大樓等等。而這些被摧毀的絕大多數是低收入戶，其中多半是以黑人為主的少數民族，於是抵抗社區清除的動員和種族衝突合而為一，使得推土機所到之處，都打得頭破血流，染上斑斑血跡。加上城郊化的社區之人口組成主要是白人、中上階級，致使美國社會的種族歧視，經過了「都市更新」之後，更鮮明地烙印在空間之上，無疑使得種族衝突變得更加嚴重而激烈。 如果說「都市更新」是為了改善都市景觀、增強土地利用，那麼美國的經驗告訴我們，這樣做在視覺效果上的確得到重大的改善，貧民窟變成商業大樓，增加了停車場、購物中心，也的確更有效地利用了昂貴的市中心土地，可是地價也跟著上漲，即使新蓋的建物仍然是住宅，然而原住戶卻已經沒有能力負擔而被迫搬離了，其中搬離的並非只有低收入戶，中產階級與上班族也不例外，這就是所謂的「高級化」現象（gentrification）。再者為了引誘財團投入更新，政府不但補貼大量的經費，還給予財團許多獎勵，無疑是以公共建設之名，行私人獲利之實（Squires,1996:273-6）。顯然「都市更新」不但沒有完成人們預期的結果，還沾了一身腥。 三、替代性策略：都市保存、都市設計，強調民眾參與 抵擋推土機的社區動員、各界輿論爭相質疑「都市更新」的正義與公平性，同時繁榮並未同預期般高居不下，1973年正逢經濟再結構（restructuring），世界經濟（world economy）轉型為全球經濟（global economy），「福利國家」走進歷史墳場的年代，再加上政府財務窘迫等等，共同敲了「都市更新」的喪鐘。一九七二年尼克森總統廢棄「都市更新」條款，改以「社區發展基金」，可以視為「都市更新」的終結。 雖然「都市更新」以失敗告終，可是內城問題並沒有因此銷聲匿跡。之後美國政府放棄大規模的更新與重建，改以社區為單位的都市保存、都市設計的方式來處理內城問題。開始注重社區與周遭環境的配合，瞭解到環境的問題不只是空間的美化問題，尚有其他更複雜的社會問題，因而必須考量社區本身特殊的活動內容、歷史記憶、鄰里網絡；必須放棄剷平重建的立竿見影的作法，改以長期逐步的方式改善環境。並且充分運用民眾參與，使得社區的意見得到表達；更必須開啟與市民、專業者、公益團體協商、斡旋的空間，不再允許主政者、財團一意孤行。 執行了近二十年的「都市更新」，就這樣鬱鬱告終。我們可以說，以人道理想為出發的「都市更新」，結果卻以窮人、弱勢團體被驅離，種族問題加劇為代價，只有開發商暗自偷笑！從此，推土機成為罪惡的象徵，「都市更新」變成政府替財團炒地皮、驅趕窮人的代名詞，更是專業界的髒字眼。 四、「都市更新」──難逃宿命的今生 我們可以看到草擬中的「都市更新條例」，並沒有吸收美國慘痛的教訓，仍然著眼於大尺度、大規模的更新重建計畫，仍然沒有考慮到原住居民的權益與生存問題，民眾仍然沒有參與甚至監督的權利；我們只看到為了方便開發而允許強制徵收的新規定與妨礙更新的罰則，而不見對更新品質的規範、對規畫方針得以公開討論保障；我們只看到對於開發主體的獎勵，而沒有相關的利得回饋與負擔公共設施的義務；我們只看到「發展」是唯一的價值，而沒有質問為誰發展？更新後的利益如何分配？ 是不是只要業者發財了，人民自然就會跟著發財？是不是只要滿足了業者的開發需求，人民的生活環境就會自然得到改善？「都市更新」的今生，終究難逃宿命？！
參考資料 |
反對台北市政府粗暴都市更新案
要求「公平合理，清新健康」的都市更新 